一、編制《廣東省林業(yè)局關(guān)于林木采伐的管理辦法》(以下簡稱《辦法》)的必要性和可行性
新《森林法》充分體現(xiàn)了生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則,在森林采伐方面突出了公益林、商品林分類經(jīng)營制度,進一步明確了森林限額采伐和憑證采伐制度,在限額編制、采伐許可證申請、采伐方式等方面進行了重大修改。2002年出臺的《廣東省森林采伐管理辦法》在限額分配、伐區(qū)監(jiān)管、技術(shù)指導、伐后更新等方面的規(guī)定不夠明確,林木采伐管理機制不夠健全,已經(jīng)難以滿足森林分類經(jīng)營、實現(xiàn)綠色發(fā)展的實際需要。因此,根據(jù)《森林法》的規(guī)定并結(jié)合中央簡政放權(quán)改革要求修訂《廣東省森林采伐管理辦法》,是十分必要的。為體現(xiàn)本管理辦法調(diào)整對象的準確性,修訂草案將原《廣東省森林采伐管理辦法》修改為《廣東省林業(yè)局關(guān)于林木采伐的管理辦法》,并結(jié)合相關(guān)法律和政策規(guī)定對管理辦法的體系和內(nèi)容進行了相應(yīng)修改。
二、政策依據(jù)及法律法規(guī)
(一)習近平生態(tài)文明思想。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視林業(yè)建設(shè),提出綠水青山就是金山銀山理念,指出發(fā)展林業(yè)是全面建成小康社會的重要內(nèi)容,是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。要堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護,森林資源不僅要保護,也要可持續(xù)利用。習近平生態(tài)文明思想為我們做好森林保護與管理工作指明了方向和提供了根本遵循。
(二)《森林法》的制度規(guī)定?!渡址ā吩诹帜静煞ブ贫确矫娴男抻?,具體體現(xiàn)在以下幾個方面:一是省級采伐限額審批權(quán)下放。省級森林采伐限額由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門根據(jù)消耗量低于生長量和森林分類經(jīng)營管理編制,經(jīng)征求國務(wù)院林業(yè)主管部門意見,報本級人民政府批準后公布實施,并報國務(wù)院備案。二是采伐許可證使用范圍調(diào)整。只有林地上的林木采伐需要向人民政府林業(yè)主管部門申請采伐許可證,非林地上林木的采伐更新,由有關(guān)主管部門按照有關(guān)規(guī)定管理。采伐自然保護區(qū)以外的竹林,不再需要申請采伐許可證。三是方便林農(nóng)林木采伐申請。林業(yè)主管部門應(yīng)當采取措施,方便申請人辦理采伐許可證。農(nóng)村居民采伐個人所有的林木,由縣級人民政府林業(yè)主管部門或者其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核發(fā)采伐許可證。四是嚴格公益林和天然林的采伐。除法律規(guī)定的特殊情況之外公益林只能進行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐。國家實行天然林全面保護制度,嚴格限制天然林采伐。五是明確采挖移植林木按照采伐林木管理。六是對林木采伐后的更新要求更科學。規(guī)定采伐林木的組織和個人應(yīng)當在當年或者次年完成更新造林。更新造林的面積不得少于采伐的面積,更新造林應(yīng)當達到相關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)定的標準。七是取消年度木材生產(chǎn)計劃和木材運輸許可證等規(guī)定。我們在修訂《廣東省森林采伐管理辦法》時,結(jié)合本省實際將《森林法》的各項制度予以貫徹落實。
(三)中央有關(guān)進一步規(guī)范林木采伐的文件精神。2019年11月20日《國家林業(yè)和草原局關(guān)于深入推進林木采伐“放管服”改革工作的通知》(林資規(guī)〔2019〕3號)提出,省級林草主管部門要結(jié)合本地實際,堅持問題導向,回應(yīng)社會關(guān)切,進一步研究完善林木采伐管理的措施和辦法,切實把林木采伐“放管服”改革工作落到實處。各級林草主管部門要堅持森林采伐限額和憑證采伐制度,按照“雙隨機、一公開”的要求,加強和規(guī)范林木采伐許可事中事后監(jiān)管。結(jié)合全國森林督查和執(zhí)法檢查工作,加強對轄區(qū)內(nèi)采伐限額執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,依法打擊亂砍濫伐、毀林開墾、亂占林地等破壞森林資源行為,確保森林資源和森林生態(tài)安全。
2020年2月18日《國家林業(yè)和草原局關(guān)于貫徹實施新修訂森林法的通知》(林辦發(fā)〔2020〕19號)中明確要求地方林草主管部門要積極推進地方性配套法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件等制定修訂,爭取將地方配套性法規(guī)、規(guī)章制度修訂列入立法計劃,上下聯(lián)動,共同推動健全森林資源保護制度體系。在全面清理的同時,還應(yīng)當加緊對新修訂森林法明確要求制定的配套制度的起草工作。2019年《國家林業(yè)和草原局關(guān)于編制“十四五”期間年森林采伐限額工作的通知》中明確指出,森林采伐限額制度是《森林法》確立的一項重要的法律制度,實行森林采伐限額管理是控制森林資源過量消耗的重要手段,是有效提高森林資源質(zhì)量、保障森林資源持續(xù)增長、不斷改善生態(tài)環(huán)境的重要保證,對依法加強森林資源保護管理、鞏固生態(tài)建設(shè)成果、促進森林可持續(xù)經(jīng)營、建設(shè)美麗中國具有十分重要的意義。
三、文件制定程序
根據(jù)《森林法》的規(guī)定并結(jié)合中央簡政放權(quán)改革要求,廣東省林業(yè)局森林資源管理處牽頭組織修訂了《廣東省林業(yè)局關(guān)于林木采伐的管理辦法》。為使內(nèi)容更加完善,2020年11月18日征求了各地級市林業(yè)主管部門,局有關(guān)處室,局直屬有關(guān)單位的意見。2020年12月2日,組織法律專家、有關(guān)處室單位和市縣林業(yè)主管部門相關(guān)人員召開研討會對《辦法》進行修訂。2021年1月7日征求了省直相關(guān)單位的意見。2021年3月8日至2021年3月18日公開征求社會公眾意見。經(jīng)對各方面提出的意見和建議逐一進行分析研究,對其中合理可行的意見予以采納,未采納的已作出說明。經(jīng)對原文稿進行文字修改,形成送審稿。
四、編制的主要內(nèi)容
《辦法》分五章,共三十四條。
第一章,總則。主要規(guī)定了本辦法的立法目的、適用范圍,林木采伐的基本制度、基本原則和管理體制。本章重點修改的內(nèi)容有:本辦法的管理對象只限于本行政區(qū)域林地上的林木,對這些林木進行采伐、采挖、移植管理時應(yīng)遵守限額管理和憑證采伐的基本制度,并遵循分類經(jīng)營、保護優(yōu)先、注重效率和效益的原則;非林地上的林木采伐、采挖和移植管理,遵守其他有關(guān)主管部門依據(jù)《森林法》作出的規(guī)定。
第二章,采伐限額管理。規(guī)定了限額指標的管理范圍,限額的編制、分配、核定、執(zhí)行等內(nèi)容,同時還規(guī)定了對因緊急情況采伐林木的限額納入省統(tǒng)籌使用的不可預(yù)見性采伐限額進行管理。根據(jù)《森林法》的規(guī)定,這一章修改的主要內(nèi)容有:竹林不再納入限額管理;省級采伐限額審批權(quán)下放到同級人民政府;公益林采伐限額由省人民政府林業(yè)主管部門統(tǒng)一管理;采伐限額應(yīng)綜合考慮提高生態(tài)效能,優(yōu)先保障重點工程需要,兼顧生態(tài)扶貧等因素排序分配。
第三章,采伐許可證管理。本章對林木采伐許可證的申請與核發(fā)兩個重要環(huán)節(jié)進行了規(guī)定,具體包括:申請材料、核發(fā)權(quán)限、核發(fā)程序、核發(fā)規(guī)范、不得核發(fā)的情形,以及采挖、移植許可證的管理、許可證檔案管理等內(nèi)容。本章重點修訂的內(nèi)容有:第一,根據(jù)《國家林業(yè)和草原局關(guān)于深入推進林木采伐“放管服”改革工作的通知》精神規(guī)定,對農(nóng)民個人申請采伐人工商品林蓄積不超過15立方米的,實行告知承諾制。申請人只需填寫采伐申請表,并出具采伐承諾書,發(fā)證機關(guān)即可發(fā)放采伐許可證,并對采伐行為進行事后監(jiān)管。對于林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的,林木受讓方可以憑不動產(chǎn)變更登記證明或明確更新責任主體的承諾書向林業(yè)主管部門申請轉(zhuǎn)讓林木采伐許可證。第二,明確了各類林權(quán)主體林木采伐許可證的核發(fā)權(quán)限,特別是根據(jù)《國家林業(yè)和草原局關(guān)于深入推進林木采伐“放管服”改革工作的通知》,為方便林農(nóng)采伐申請,規(guī)定對于農(nóng)民個人采伐家庭承包林地、自留山上的林木,縣級人民政府林業(yè)主管部門可以委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批發(fā)證。第三,規(guī)定了發(fā)證機關(guān)應(yīng)當通過多種形式將本行政區(qū)域當年的采伐限額分配、申請審批及采伐監(jiān)管情況等信息向社會進行公示公告,這一規(guī)定也完全符合《行政許可法》的公開原則和中央“放管服”改革的基本精神。第四,在采伐許可證核發(fā)時取消了年度木材生產(chǎn)計劃和木材運輸許可證等相關(guān)內(nèi)容。
第四章,采伐規(guī)程管理。本章主要規(guī)定了伐區(qū)調(diào)查設(shè)計和采伐作業(yè)管理中應(yīng)當遵守的基本規(guī)程,主要包括:伐區(qū)調(diào)查設(shè)計,采伐類型,主伐方式、年齡、強度,采伐作業(yè)規(guī)程,采伐更新,公益林、天然林、古樹名木和國家重點保護野生植物采伐采挖管理和采伐監(jiān)管等內(nèi)容。本章重點修改的內(nèi)容有:第一,規(guī)定了簡易伐區(qū)調(diào)查設(shè)計制度。為方便林農(nóng)林木采伐申請,規(guī)定對于采伐蓄積量15立方米以下且皆伐面積不超過0.2公頃的,采伐遭受自然災(zāi)害的林木、山體滑坡等難以用常規(guī)方法設(shè)計的林分,允許實行簡易伐區(qū)調(diào)查設(shè)計。第二,根據(jù)《森林法》分類經(jīng)營的原則,對商品林的采伐管理更為靈活。規(guī)定除了用材林主要樹種的主伐年齡,按《廣東省一般用材林主要樹種主伐年齡表》的規(guī)定執(zhí)行外,其他商品林的采伐,不受采伐年齡限制。第三,根據(jù)《森林法》的修改,對于公益林、天然林、古樹名木和國家重點保護野生植物規(guī)定了特別采伐制度。第四,創(chuàng)新了發(fā)證機關(guān)的監(jiān)管方式,規(guī)定林業(yè)主管部門對林木采伐作業(yè)主要提供技術(shù)指導和服務(wù),并按規(guī)定組織對伐區(qū)進行隨機抽查,對林木采伐主體采取以信用管理為基礎(chǔ)的林木采伐監(jiān)管機制。對于不誠信的采伐主體,林業(yè)主管部門應(yīng)當將其記入采伐審批系統(tǒng)的林木采伐失信名單,作為嚴格審核和重點監(jiān)管對象。
第五章,附則。主要規(guī)定了本辦法的解釋機構(gòu)和有效期,并規(guī)定本辦法生效之日,2002年11月14日印發(fā)的《廣東省森林采伐管理辦法》(粵林〔2002〕124號)同時廢止。
相關(guān)信息:
《廣東省林業(yè)局印發(fā)<廣東省林業(yè)局關(guān)于林木采伐的管理辦法>的通知》